叶青:国家财政治理体系的现代化之路

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   摘要】外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革文件。在所有的改革内容中,财政改革的内容是富有而全面的。有统统争论激烈的疑问,在《决定》中也得到了充分的肯定,颠覆了统统传统观点。《决定》中关于财政改革的内容充分体现了现代治理理念,具有很强的指导性和可操作性。当前,尤其对规范税收职能,应坚决抛妻弃子“税收任务论”。一并,建立滚动预算制度,将法定支出与GDP脱钩。另外,在政府综合财务报告、债务管理及风险预警机制、转移支付和税法相关方面,结合《决定》精神,加强改革力度。

   【关键词】财政改革  财政治理  中央事权  权责处于制

   【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A

   外界普遍认为三中全会《决定》是近十年来中共最重要的改革纲领。笔者认为,《决定》标志着“中国的第四次思想解放”。在改革开放的历程中,有三次思想大解放:1978年打破“三个小 多 凡是”,1992年姓“社”姓“资”之争,1997年“公”与“私”之争,2013年则是“改”还是“不改”、“市场决定”还是“政府决定”的争论。第四次思想大解放将推进全面深化改革。

   在所有的改革内容中,财政改革的内容是富有而全面的,有统统争论激烈的疑问,在《决定》中也得到了充分的肯定,颠覆了统统传统观点。《决定》让财政改革从理论走向了实践。一并也应该就看,在35年财政改革的基础上,此次又以“全面深化改革”为目标推动财政改革,令人振奋。

   目前,我国财政制度离“财政治理”目标还有一定的距离。所谓财政治理,是与国家治理相对应的概念,是指财政处于这俩 优化请况,并去除财政分配活动中的人为安排。对“治理”的关注,是随着全球化多多线程 的发展和公共管理非要有效解释和应对公共决策的繁杂和动态的过程而不断向前的。三个小 多 最早的例证是20世纪100年代初的“地方治理”和产生于100年代后期的“公司治理”运动。20世纪90年代,那此概念整合成三个小 多 更广泛的概念即“公共治理”。它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来,涵括了公共部门的各个层级。“财政治理”统统统统我其中的重要组成累积。

   把财政定位为“国家治理的基础”,这是在新的历史条件下对财政的这俩 新认识。财政火山岩具有治理的职能。这俩认识突破了传统的经济学思维和工具化思维。一提到财政政策就认为仅是经济政策。在不够财政法治传统的中国,财政工具化倾向尤为突出。财政的职能作用不只反映在经济方面,统统统统我体现在包括经济、社会和政治等各个方面。在《决定》中提出财政既要在优化资源配置、维护市场统一方面发挥经济职能作用,也要在助于社会公平方面发挥社会职能作用。这统统统统我说,财政要把下行速率 与公平有机地融合在一并,使二者有机结合。这无疑构成财政的另这俩 功能——政治保障功能。下行速率 与公平的有机结合内含到财税体制之中,表明这俩财税体制是科学的,国家长治久安也也有了制度保障。从改革宽度有点儿强调“制度保障”,比过去常说的“财力保障”更具有法治、规范意义。这也是财政职能作为国家治理基础这俩逻辑的自然延伸。

   财政治理的实施途径

   笔者建议在此次全面深化财政改革的基础上,再向前推进一步,达到“财政治理”的目标,形成三个小 多 “35年财政改革——财政再全面深化改革——财政良性治理”的路径。具体妙招如下:

   坚决抛妻弃子“税收任务论”,回归“经济决定税收,税收反作用于经济”的本质。《决定》指出:“审核预算的重点由平衡请况、赤字规模向支出预算和政策拓展”。对这俩疑问,财政部部长楼继伟作了十分到位的解读:“我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个小 多 方面,但核心是收支平衡,而也有支出规模与政策。原困 预算以平衡请况为重点,非要 每年财政收入就都要完成预算安排,随后 就会造成赤字扩大。原先一来,客观上容易带来预算执行的‘顺周期’疑问,当经济较热的随后,完成收入任务比较容易,财税部门会倾向于少收点,民间的钱过多,经济就会越热;当经济较冷的随后,完成任务不容易,财税部门为了完成任务就倾向于多收,民间的钱少了,经济就会更冷。随后 ,在预算审批以支出为重点后,税收就不再是任务统统统统我预期。财政收入依法征收,这是一项重大的机制变化”。这俩治国理财观念的转变,最大的受益者是企业。

   这是对“税收任务论”的彻底否定,《决定》的这俩观点也让所有企业家松了一口气。经济发展过程充满不选着 性,税收计划统统统统我这俩 导向,超额完成与未完成税收任务也有原困 ,正好完成计划倒是不正常的。这也是“经济决定税收规律”在起作用。回顾过去35年的历程,你们歌词 都都儿儿会发现税收考核计划任务与依法征税是矛盾的。一是税收考核计划任务指标数下达不科学。传统“基数法”的税收考核计划任务必然与税源实际相违背。二是税收计划执行含高相当的行政指令性特色。有的地方政府在制定税收任务时,不切实际的规定本级收入完成数额。这就容易形成税源形势好,税务机关要适当控制当年税收增长的幅度,你还都还里能 收,不严查,以便下年“机动”。一旦税源形势不好,而要完成收入任务,就会突然出现人为“变通”手段如“拉税”或“引税”和不按规定税种入库等疑问。那此也有对市场经济的“破坏力”。

   一并,还应该强调要重点审核增加民生、生态、文化等方面的支出比重,都要了解那此支出下拨随后是算是达到应有目标。现在的预算公开更多的是财政收支请况的报账,预算要更多强调公开支出政策及其效果,非要原先,预算社会监督才有章可循。

   法定支出与GDP脱钩。“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩妙招”。这是三个小 多 突破。按照现有制度,与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及七类,包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育。2012年,财政安排这七类挂钩支出就占到全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为助于上述领域的事业发展发挥了积极作用,但统统统统我可处置地造成财政支出价值形式固化,加大了政府统筹安排财力的难度,全国财政从中央到县四级也有求挂钩,统统统统我符合社会事业发展规律,累积领域甚至突然出现财政投入与事业发展“两张皮”,容易产生“钱等项目”、“敞口花钱”等疑问。另一弊端是造成财政专项转移支付过多,资金投入重复低效。清理规范挂钩从不原困 财政要削减那此重点支出,统统统统我不再采取这俩挂钩妙招,根据都要安排。

   从地方的请况来看,硬性的挂钩是这俩 教条主义,比如全社会教育支出占GDP的4%,对中心城区来说会造成浪费,而贫困地区仍然不够。目前在法定支出方面主要处于以下疑问:一是支出数量不够不实。对于法定增长支出主要表现在年初预算中不够额安排原困 安排后非要落实,逐年向后结转造成法定支出增长“有名无实”。二是支出价值形式不合理。从支农支出请况看,统统县支农支出也有就说 达到了法定要求的数额,但支出的绝大累积用在农业主管部门的人员经费,对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系等营运维护和建设资金严重不够。三是支出的效果不佳,尤其是重复投入的累积。

   建立滚动预算制度。年度预算审核重点的变化,预算选着 的收支平衡请况在执行含高原困 被打破。为确保财政可持续,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面是建立跨年度弥补超预算赤字机制,买车人面是建立中长期重大事项科学论证的机制,对统统重大项目非要一年一定政策,要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。也统统统统我说各年份之间的财政任务从不均衡,有时有赤字,有时有结余,随后 ,不妨追求跨年度平衡。这也有必要建立滚动预算制度。

   滚动预算又称连续预算或永续预算,是处于编制预算时,将预算期与会计年度脱离,随着预算的执行不断延伸补充预算,逐期向后滚动,使预算期始终保持为固定期间的这俩 预算编制妙招。如加拿大的预算编制统统统统我建立在正确可靠预测的基础之上,并实行滚动预算。根据《预算透明与责任法案》,政府要成立经济预测委员会,为财政部长进行财政经济形势预测提供建议。在预算编制随后和预算编制过程中,经济预测委员会将根据财政经济形势的发展变化,不断更新其财政经济形势预测。在每年正式编制预算随后,加拿大财政部首先会根据经济形势的发展变化不断更新其“经济与财政展望”报告,这俩报告包括对未来2~3年的财政收入、支出和盈余(或赤字)请况的预测,这是财政部始于英语 准备预算编制的标志,也是预算编制的重要基础,值得你们歌词 都都儿儿借鉴。

   权责处于制的政府综合财务报告。权责处于制是指以实质取得现金的权利或支付现金的责任权责的处于为标志来确认本期收入和费用及债权和债务,而也有以现金的收支来确认收入费用。权责处于制能非要累积缓解“年终突击花钱”的疑问。原困 是现收现付制,年度拨款的钱到了12月31日非要 花完,要么钱会被撤销 ,要么影响下一年的基数。原困 是权责处于制,这就不统统统统我看现在都要看全项目,但这其中要配套中期预算的改革。随后 ,权责处于制的政府综合财务报告与滚动预算制度是密切相关的。

   政府债务管理及风险预警机制。全国审计系统的政府债务审计工作原困 接近尾声,统统统统专家预计债务总量在5万亿左右。各级政府债务规模到底多大才算合理?关键是与财政规模、GDP规模挂钩。要有具体的统计指标。

   2010年6月印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关疑问的通知》,对全面清理规范融资平台公司作出了要求部署。按照国务院要求,财政部会同有关部门采取了一系列政策妙招,防范化解财政金融风险,加快建立健全地方政府性债务管理制度。财政部会同国家发改委、人民银行、审计署、银监会等有关部门研究相关配套制度文件,督促地方政府做好加强融资平台公司管理各项工作。严格控制地方政府新增债务,财政部正会同有关部门研究地方政府性债务对账制度,并抓紧建立地方政府性债务风险预警机制。

   扩大一般性转移支付。一般性转移支付是指上级政府根据依法核定的下级政府标准财政都要额与财政支出额的差量以及各地区间在人口、资源、贫富等方面处于的差别因素将其财政资金转作下级政府财政收入的这俩 补助形式。如增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。而“中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节”。也统统统统我说非要再突然出现“中央请客、地方买单”的请况,出台政策也要出资金。对于法定配套支出主要疑问是统统地方在争取国债建设资金、农业综合开发、世界银行和外国政府贷款项目时有意扩大计划申报数额而在要求地方落实配套资金时采取“假配套”或向企业借款妙招。专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标以及对委托下级政府代理的统统事务进行补偿而设立的专项补助资金。专项转移支付往往与“跑部钱进”联系在一并,随后 有必要“清理、整合、规范专项转移支付项目,属地方事务的划入一般性转移支付”。当然,那此内容还寄希望于《预算法》的修改。

   税法升格。全国人大五年立法计划不仅提到《预算法》的修改,也提到制定增值税法等单个税法。目都要加快、全面推进增值税改革,建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度,消除重复征税疑问。目前除了税收征管法之外,18个税种中非要六个通过人大立法(个税、企业所得税和车船税)。一并,把高耗能、高污染产品及累积高档消费品纳入消费税征收范围,以限制“三高”的消费。一方面,逐步建立综合与分类相结合的个税,使得个税更加合理,加大收入分配调节,更好地体现公平。买车人面,加快完善买车人所得税征管配套妙招。加快资源税改革,推动环境保护费改税,也是多年来的希望,税法的严肃性要明显高于收费,企业无法规避。

房地产税立法并适时推进。加快房产税立法和改革步伐,减少房产建设和交易环节税费,(点击此处阅读下一页)

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